1966, se refiere a una nueva modalidad de la intervención del Estado, que respetando, la separación de Poderes, los órganos de contralor, los cometidos esenciales, y otros servicios públicos o las llamadas empresas estatales, conforma mas que regula el orden tanto en lo económico como social. Este quizás fue el primer indicio de dejar atrás un Estado que a la vez que planifica y ejecuta .
Si bien esa competencia, podemos decir se atribuía en forma primaria  a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, creada en esa misma instancia.- Debemos decir, que durante años  y en nuestro concepto dicha Oficina, como fue llamado el Super Ministerio, se ocupó mas de las actividades presupuestarias, de racionalización administrativas, las de cooperación internacional para programas de desarrollo o capacitación, que a las propìas de planeamiento dirigido hacia el ordenamiento socio-económico.
Es con esta Administración, que se pone énfasis en esta última línea. Si bien se había comenzado ya con anterioridad programas de descentralización , programas de inclusión como el PIAI y otros.- Esta Administración ha concretado modelos específicos de descentralización, partiendo no ya  desde las unidades centralizadas, sino desde el propìo desarrollo local, fortaleciendo las instituciones públicas y privadas de los territorios.- Este modelo es transversal a todos los desarrollados por el gobierno, y en lo que nos ocupa, el sector turismo, también se ha  aplicado, ya sea desde la articulación con Municipios, o con la constitución de clusters, que también tiene como objetivos la creación de redes locales, con actores públicos y privados para la obtención de una inclusión no solo económica sino también social, que optimice el sector, a través de capacitación, general y  específica y que sea inclusivo de empresas públicas y privadas así como las redes nacionales que las asocian.
Toda esta gestión es difícil de entender y ejecutar. En un concepto no solo jurídico sino cultural de enchramiento son muchos los esfuerzos que deben realizarse para la ejecución de este sistema que quizás aún no es comprendido por la mayoría de los ciudadanos.
Además, debiendo trabajar con las rigideces de marcos jurídicos que muchas veces no acompañan estos nuevos modelos de gestión, y que a veces pienso si no es necesario reveer.-Sin duda, que se deben mantener todos los controles al Estado, en los gastos de funcionamiento ya sea desde sus adquisiciones hasta gastos de funcionamiento. Pero muchas veces estas articulaciones público privadas con fines específicos requieren de normas ágiles de control, de auditoría ex post, que hoy solo están previstas para las personas públicas no estatales.- Si no comienzan las sospechas innecesarias, los vericuetos de los funcionarios para que a la vez de cumplir las normas de contralor, satisfagan  necesidades inmediatas de empleo, de capacitación y otras, tratando de innovar en formas que respeten las disposiciones vigentes pero que faciliten la gestión que realizan en función del colectivo.
Esta introducción nos sirve para entender que el Estado o como concebimos al Estado ha cambiado con el tiempo. El Estado ya no es mas una entelequia que está por encima de todas las estructuras. Esa concepción nos llevó siempre a pedir del Estado todo y no comprender que nosotros somos el Estado, y que los recursos que administra generalmente en su mayor parte, corresponden a los impuestos que aportamos.

Ahora bien le corresponde al Poder Legislativo a iniciativa del Poder Ejecutivo distribuir los recursos entre los diferentes  órganos estatales y públicos.

Siguiendo esta línea de pensamiento, es que no solo le tenemos que pedir cuentas al Estado, hecho que va de suyo, sino que participamos en él.

La participación del Estado en todas las actividades de interés público, en décadas fue cambiando.- Desde la creación de personas públicas no estatales, primero concebida doctrinariamente por el Prof. Dr.Enrique Sayagues Laso, e introducida en nuestro derecho positivo, en diversas leyes. Caja de Profesionales, Fondo Nacional de Recursos, Fondo de Solidaridad, INAVI, INAC, y otros ejemplos mas recientes como el Instituto de la Granja y el Instituto de la Leche.
Allí existe una persona que no integra el Estado como persona pública menor, pero si en sentido lato, que cumplen interés  público, y que administran fondos propios generalmente provenientes de impuestos, tasas o contribuciones.

También, y esto es mas reciente,  existen creaciones legales de fondos autónomos que no varían ni transforman la hacienda pública y que se afectan a fines específicos tal como fondos en fideicomiso, un ejemplo es el constituido para el rescate del Banco Comercial. En ese caso mediante ley habilitante el Estado colocó fondos, por lo que hoy se habla en  la doctrina de la existencia de  los llamados fondos privados estatales, pero que no se regulan por el régimen establecido para la Hacienda Pública.-

Otro ejemplo de ello son las sociedades de economía mixta , figura prevista constitucionalmente y que permite al Estado asociarse con capitales privados, siempre que preserve mayoría en el capital accionario. Estas sociedades se regulan por el derecho privado en su gestión .Y ha habido muchos ejemplos por citar algunos por ej. la Comsión Administradora de Salto Grande, y Pluna.
Al respecto 188 de la Constitución de la República establece
Para que la ley pueda admitir capitales privados en la constitución o ampliación del patrimonio de los Entes Autónomos o de los ServiciosDescentralizados, así como para reglamentar la intervención que en tales casos pueda corresponder a los respectivos accionistas en los Directorios ,se requerirán los tres quintos de votos del total de los componentes de cada Cámara.
El aporte de los capitales particulares y la representación de los mismos en los Consejos o Directorios nunca serán superiores a los del Estado.
El Estado podrá, asimismo, participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros,
cooperativos o capitales privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y bajo las condiciones que se convengan
previamente entre las partes.
La ley, por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, autorizará en cada caso esa participación, asegurando la intervención del
Estado en la dirección de la empresa. Sus representantes se regirán por las mismas normas que los Directores de los Entes Autónomos y Servicios descentralizados

PLUNA
 El Artículo 6 de la Ley Nº 16.211 de 1 de octubre de 1991, modificó el Artículo 3 de la Ley Nº 11.740 de 12 de noviembre de 1951, (Ley Orgánica de PLUNA) disponiendo que:
?    Con la autorización del Poder Ejecutivo y en la forma que determina la reglamentación, se le confiere competencia para contratar con terceros la prestación de servicios previstos en el Literal A) de dicha norma.
?    Asimismo y  con la autorización del Poder Ejecutivo y en la forma en que determine la reglamentación, se le faculta para asociarse con capitales privados a fin de prestar los servicios previstos en el  citado literal A) (Artículo 188, Incisos 3 y 4 de la Constitución de la República).
?    En este caso se estableció que la asociación se hará a través de la participación en sociedades comerciales con integración de PLUNA en la dirección y en el capital. A estos efectos, podrá aportar aquella parte de su patrimonio que fuere necesaria y conveniente.
Es así que en virtud de las disposiciones citadas  que se llega a una asociación de Pluna Ente con Varig , en el año 1994, manteniendo  Pluna Ente el  51% del Capital accionario y se conforma una sociedad de economía mixta, con capitales privados.. Previamente el Decreto del Poder Ejecutivo n” 573_93 de 17 de diciembre de 1993 y a los efectos de asociarse con capitales privados, dispone que el socio sea seleccionado a través de un procedimiento licitarlo  de carácter internacional.
Luego de casi 10 años de la Asociación de Pluna con Varig el ente seguía siendo deficitaria. Cuando Varig se retiró comenzaron de nuevo tratativas para asociarse con un tercero. En ese momento , o posteriormente a la capitalización Pluna ente obtuvo el 100 de las acciones que le permitiesen encontrar otro socio.
El Decreto del Poder Ejecutivo 217 de 18 de junio de 2007, deroga el decreto reglamentario  de la ley 16211, y dispone un nueva reglamentación, que refiere en si misma a toda una marco de la sociedad de economia mixta, estableciendose., entre otras, las  formas de integración de capital, del Directorio, del  control fiscal, de la liquidación y disolución de la sociedad que procederá de configurarse las causales establecidas en la ley 16.060, relativas a las sociedades anónimas , asimsmo establece la prevalencia del control del capital estatal, en ese sentdo dispone especialmente que el  control mayoritario de la sociedad  y el control en manos nacionales sera realizado por la Auditoria General de la Nación, sin perjuicio de los controles que efectue la Junta Nacional de Aeronaútica Civil en su competencia y dando cuenta al Poder Ejecutivo.
El decreto se fundamenta, en la necesidad de viabilizar la continuidad de Pluna SA, en el nuevo contexto aeronáutico ncional e internacional.
Toda esta normativa está indicando que siempre el Estado a través de sus correspondientes órganos, ha intentado preservar el mantenimiento de una aerolínea de bandera. Quizas se pueda decir como afirma el Tribunal de Cuentas que decreto  que nos hemos referido sea subvvalente. Nosotros entendemos que  ya ley 16211, si nos ajustamos al rigor jurídico efectúa unda delegación impropia facultando a Pluna previa autorización del Poder Ejecutivo a asociarse con capitales privados.
Y porque  todo este peregrinaje normativo, y perdon por la expresión, para cumplir una disposición muy concreta de la Carta Magna  que habilita al Estado a asociarse en industrias y empresas asociando capital público y privado previa autorización del poder legislativo, con el fundamento impllícito de preservar y formentar aquellas acciones que el Estado cree conveniente se ejecuten optimizando ambos esfuerzos .
Las razones  de las Empresas Estatales  para asociarse con privados, pueden ser múltiples, cumplir adecuadamente los fines para las cuales fiueron creadas, fomentar la asociación con el sector privado, optimizar la gestión, acompañar las lineas estratégicas del gobierno.
Pero parece que lamentablemente en el caso de Pluna sus transformación en sociedad de economía mixta siempre obedeció a un déficit financiero y operacional de la Empresa
Es muy diferente la hipótesis donde una empresa estatal saneada sale a buscar un socio para optimizar su gestión, que una empresa estatal deficitaria salga desesperadamente a buscar asociaciones  para poder salvarse.
Sin perjuicio de que los fundamentos sean muy razonables, mantener las lineas, a traves de ellas favorecer la integración regional e internacional, el transporte de carga, el intercambio comercial  y productivo el mantenimiento de la fuerza laboral.-Todo ello hace sin duda a los objetivos del gobierno.
Pero como en la vida común, cuando se sale desesperadamente a buscar socios por situaciones deficitarias , se está en una posición muy debil.-
Y si a eso sumamos , las regulaciones normativas, los acuerdos, las presiones debidamente ejercidas por los funcionarios, todo se complica, se dificulta .
Sin duda toda empresa debe ser sustentable y sostenible, hemos asistido ya a infinidad de casos donde en  otras servicios públicos centralizados   rescate ha venido por el aporte de Rentas Generales.
Ahora bien, la eficiencia  de una  empresa, su rentabiliad depende de muchos factores que no vamos a analizar aquí, internos y externos.
Algunas personas se preguntan para que mantener a Pluna si esta no es rentable, bueno esa es una posición, que compartible o no está en el escenario-
Yo me contesto que si tantos gobiernos han mantenido a Pluna, a pesar de un déficit crónico, es porque  los gobiernos han sido contestes en considerar que es necesaria una aerolínea uruguaya, por razones comerciales, por razones de presencia en un mundo integrado, para no perder rutas, fundamentales para el país, por razones de soberanía, y tambien como estrategia para el desarrollo del turismo,una de ls industrias que aportan más  a nuestro PBI.
Me pregunto cuanto cuesta perder una ruta? Cuantos países desean ampliar o crear rutas? Creo que ese es un valor que tenemos que considerar.
Ahora , si bien todas las normas dictadas, hacen alusión a la probidad y solvencia del asociado a la empresa, creo que en ese sentido no basta con su simple redacción debe ejercerse.
En ese sentido coincido con las posiciones, que dicen que una empresa que asocia capitales privados.debe hacerlo a traves de procedimientos transparentes que aseguren la igualdad de los oferentes. Pero no `por una razón de sospecha de aquellos funcionarios que intervengan en las negociaciones, sino para probidad efectiva, la solvencia y conocimientos de los nuevos accionistas.
En ese sentido además y en los acuerdos previos o en su caso si se efectuaran licitaciones públicas internacionales, debe dejarse muy en claro la posición de la Administración, cuales son sus intereses irrenunciables, cuales son las razones que la conducen a asociarse, no solo el déficit y el tema no  menor del mantenimiento de los puestos de trabajo.

Pero si siempre salimos desesperados en buscar asociaciones quienes se presentarán?  Además este tipo de cogobernanzas o asociaciones son difíciles de ejecutar pues muchas veces el interés público no coincide con el interés privado.-
Por supuesto que el privado siempre va a querer rentabilidad sino para que se va a asociar? Pero al Estado le interesa la rentabilidad y el cumplimiento de sus fines, es decir de sus competencias que a veces se actuan por órganos estatales, otras por públicos y otros por asociaciones público-privadas como Pluna.
También es necesario puntualizar si hacemos una asociación para optimizar esfuerzos o hacer una reconversión empresarial de la aerolínea.
En estos dias se ha hblado mucho del plan de negocios presentado por los nuevos accionistas, y la posibilidad de cambiar o no ese plan.- Entendemos que el cambio de un plan de negocios, a tan solo un año, de haberlo presentado, es improcedente, además de las razones jurídicas que obstan a tal proceder.
Si bien es cierto , la incidencia  en la aerolínea de  la suba del petroleo, esta estaba subvencionada, y aunque no fuera así los consultores deben haber efectuado las proyecciones necesarias.
 Consideraciones aparte merecen las garantías otorgadas por el Estado para la adquisición de aeronaves necesarias para el mejoramiento operativo de la empresa. En un artículo anterior ya nos hemos referido a este punto.
Y, en ese sentido ratificamos nuestra posición.

Sin duda esperemos, una pronta resolución de este conflicto, y de futuro y para el caso de no arribarse a una solución con los nuevos accionistas, deberemos plantearnos con carácter reflexivo y calmo cuales son las mejores opciones para nuestra línea de bandera.



Acerca de la autora

Es abogada y escribana.Diplomada en Derecho Administrativo. Diplomada en Figuras Asociativas del Trabajo y Reconversion Empresarial. Se desempeña como asesora a nivel del Estado y ha ocupado distintintos cargos tanto en función pública como privada y como consultora externa de Programas financiados por organismos internacionales BID y  PNUD.